Zahteva za ponovno odločanje o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (ZLPLS-D)

Državni svet Republike Slovenije je na 35. izredni seji 25. 10. 2011, ob obravnavi predloga odložilnega veta na Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (ZLPLS-D), ki ga je Državni zbor sprejel na 32. redni seji 19. oktobra 2011, na podlagi tretje alineje prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03, 69/04 in 68/2006), sprejel

Z A H T E V O

da Državni zbor Republike Slovenije ponovno odloča o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (ZLPLS-D).

Obrazložitev:

Državni svet Republike Slovenije je Dopolnjen predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije obravnaval na 41. seji 12. 10. 2011 in ga ni podprl zlasti zaradi postopka priprave predloga zakona, v katerega ni bil vključen pomemben del reprezentativnih invalidskih organizacij, ter zaradi občutnih vsebinskih posegov v veljavni Zakon o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije. S spremembo sestave Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacije bi se namreč poseglo v že ustaljen in dobro delujoč način razporejanja namenskih sredstev Loterije Slovenije invalidskim in humanitarnim organizacijam.

Državni svet je v svojem mnenju opozoril na zakonsko obveznost zagotavljanja aktivnega sodelovanja invalidov pri oblikovanju kakršnihkoli sprememb na področju invalidskega varstva, na podlagi 3. odstavka 4. člena v Republiki Sloveniji ratificirane Konvencije o pravicah invalidov, ki pomeni implementacijo načela »Nič o invalidih brez invalidov«. Prav tako obveznost posvetovanja z invalidskimi organizacijami glede oblikovanja nacionalnih politik in ukrepov za zagotavljanje enakih možnosti in enake obravnave invalidov določa tudi 4. člen Zakona o invalidskih organizacijah (Uradni list RŠ, št. 108/2002 in 61/2006); Resolucija o normativni dejavnosti (Uradni list RS, št. 95/2009) pa pripravljavce zakonodajnih aktov napotuje  na upoštevanje načela transparentnosti, v smislu predstavljanja politike urejanja določenega področja čim širši javnosti, posebno pa ciljnim skupinam, na katere se nanaša. Hkrati pa omogočanje zainteresirani javnosti, da se s predlogi predpisov kakovostno seznanijo, nanje odzovejo in tudi vplivajo. Na nujnost upoštevanja načela »Nič o invalidih brez invalidov« sta v dopisih Nacionalnemu svetu invalidskih organizacij opozorila tudi Urad predsednika Republike Slovenije in Varuh človekovih pravic; na nujnost upoštevanja tega civilizacijskega družbenega odnosa do invalidov je opozorjeno tudi v sklepu Sveta Vlade RS za invalide, ki se je sicer izrecno opredelil proti obravnavani zakonski novelaciji.

V primeru Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije, katerega je Državni zbor sprejel na 32. redni seji 19. oktobra 2011, v postopek oblikovanja tega zakonskega besedila ni bilo vključenih 16 reprezentativnih in 4 druge invalidske organizacije na državni ravni, ki so na podlagi 25. in 26. člena Zakona o invalidskih organizacijah povezane v Nacionalni svet invalidskih organizacij Slovenije in ki bi bile z uveljavitvijo tega zakona močno oškodovane. Hkrati pa nikjer ni bilo jasno navedeno, katere organizacije se s sedanjim sistemom razporejanja namenskih sredstev naj ne bi strinjale in na podlagi katerih razvidnih dejstev. Zaradi napačnega postopka priprave predloga zakona, iz katerega je bil izločen zelo občutljiv del populacije, je morebitno vprašanje ustreznosti ali neustreznosti predlaganih sprememb sestave Sveta Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij (v nadaljevanju: FIHO) postranskega pomena. 

Državni svet je ob obravnavi predloga zakona izrazil dvom tudi glede utemeljenosti obravnave predloga zakona po skrajšanem postopku, saj ne gre za manj zahtevne spremembe, temveč za spremembe, ki bodo posledično vplivale na višino deleža sredstev, namenjenega invalidskim in humanitarnih organizacijam. Tudi prikaz ureditve v drugih pravnih sistemih v uvodu k predlogu zakona se dejansko ni nanašal na način delovanja primerljivih organov v primerjanih državah glede razporejanja koncesijskih dajatev od iger na srečo za dobre namene, kar bi bilo skladno z vsebino predlaganih sprememb in dopolnitev v noveli, temveč je bila prikazana zgolj ureditev področja prirejanja iger na srečo v posamezni predstavljeni članici EU. Predlog zakona prav tako ni bil pripravljen v skladu z napotili Resolucije o normativni dejavnosti iz njenega VI. poglavja, ki govori o namenu izdelave in uporabe presoje posledic predpisov in ki od predlagatelja akta med drugim terja tudi navedbe o sodelovanju z zainteresirano javnostjo. Tudi Varuh človekovih pravic je med drugim v svojem dopisu Nacionalnemu svetu invalidskih organizacij Slovenije ocenil, da pri pripravi obravnavane novele niso bila spoštovana minimalna priporočila, ki jih določa tretja alinea točke b) poglavja VII) Resolucije o normativni dejavnosti.

Tudi Vlada Republike Slovenije je v svojem mnenju k zakonski noveli opozorila na to, da je problematika, povezana z izvajanjem poslanstva FIHO, izjemno občutljivo področje, ki je zelo zahtevno in kompleksno ter da je pri tem potrebno upoštevati socialne, finančne, zgodovinske in druge vidike dosedanjega financiranja invalidskih in humanitarnih organizacij.  Prav tako je navedla, da so se koncesijske dajatve od prirejanja klasičnih iger na srečo ob ustanovitvi jugoslovanske oziroma kasneje slovenske loterije namenjale predvsem za financiranje dejavnosti invalidskih organizacij, šele v zadnjem obdobju pa tudi za financiranje humanitarnih in športnih organizacij ter da so zato imele invalidske organizacije vedno večino v loterijskem svetu in večji delež razpoložljivih finančnih sredstev.

Argumenti predlagatelja zakona, da na podlagi trenutne sestave sveta FIHO »lahko« pride do konflikta interesov ter pripombe manjšega števila vzorčno ne-reprezentativnih invalidskih organizacij brez podkrepljenih dejstev ne bi smele biti relevanten razlog za zakonske spremembe. S parcialnimi rešitvami se namreč ne more celostno rešiti temeljnega problema, to je splošnega pomanjkanja zadostnih finančnih sredstev za zagotovitev financiranja delovanja invalidskih in humanitarnih organizacij v meri, kot bi si vsaka od njih želela. Pa tudi sredstva, ki jih FIHO razporeja na podlagi javnega razpisa, niso proračunska sredstva, ampak omejena namenska javna sredstva, ki so po zakonskih določilih dodeljena v upravljanje in porabo civilni družbi na področju invalidskih in humanitarnih organizacij ter je zato povečevanje predstavnikov države v sestavi Sveta FIHO v nasprotju s tem temeljnim izhodiščem sedanje sistemske ureditve.

Kar se tiče namena doseganja še večje transparentnosti delovanja Sveta FIHO s predlaganimi spremembami njegove sestave, je pristop predlagatelja zakona vprašljiv. Sicer pa sta že sedaj tako razpis za pridobitev sredstev FIHO kot tudi prijavljanje posameznih organizacij za omenjena sredstva javna, ocenjevanje je komisijsko, sklep FIHO s poimensko navedenimi organizacijami, ki prejmejo sredstva, je prav tako javno objavljen. Razdelitev denarja in porabo slednjega nadzirajo na podlagi svojih pristojnosti tako FIHO kot Računsko sodišče ter davčna uprava. Vsi podatki o poslovanju pa so javno dostopni.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije v 2. členu ne podaja jasnih meril in kriterijev o tem, kdo je lahko član sveta FIHO, ampak izčrpno navaja kdo ne sme biti član sveta FIHO. Brez jasnih in objektivnih kriterijev izbire članov sveta FIHO in ob upoštevanju relativne majhnosti Slovenije in s tem omejenega števila ljudi, ki imajo dovolj znanja o delovanju invalidskih in humanitarnih organizacij in hkrati niso v eni od navedenih vlog, ki jih zakon navaja kot nesprejemljive za člana sveta FIHO, se zna zgoditi, da bo svet FIHO v prihodnje opravilno nesposoben.

Zakoni in zakonske novelacije bi morali upoštevati tudi vpliv, ki ga bo imela njihova implementacija na uporabnike oziroma na upravičence do pravic, ki iz zakonov izhajajo. V zvezi z novelo Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije je zato potrebno poudariti, da je po mnenju uporabnikov sistem financiranja invalidskih in humanitarnih organizacij, v katerem se deloma zagotavljajo sredstva za delovanje nekaterih invalidskih organizacij iz državnega proračuna, večinoma pa se ureja financiranje preko FIHO, v Republiki Sloveniji trenutno dobro urejen. Tudi Evropski invalidski forum (European Disability Forum – EDF) slovenski model financiranja invalidskih organizacij ocenjuje kot primer dobre in uspešne prakse in ga postavlja za zgled večini novih držav članic EU ter kot dober primer izvajanja evropskega načela participativne demokracije v praksi. 

V zvezi z večkrat omenjenimi mnenji Računskega sodišča Republike Slovenije in dokumentacije Komisije za preprečevanje korupcije Republike Slovenije, je za celovito oceno dejanskega stanja potrebno upoštevati tudi po-revizijska poročila Računskega sodišča iz leta 2004 in 2010, iz katerih izhaja, da je FIHO s popravljalnimi ukrepi zadovoljivo odgovoril na vse izpostavljene nepravilnosti. Ugotovljeni konflikt interesov v letu 2004 med Svetom FIHO kot razdeljevalcem sredstev ter Nadzornim odborom FIHO, torej ne v zvezi s Svetom FIHO samim po sebi, je bil razrešen tudi z zakonsko novelo v letu 2007. V letu 2010 izdano po-revizijsko poročilo navaja časovnico do kdaj naj FIHO pripravi spremembe in dopolnitve Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji, da bo lahko razpis leta 2013 potekal po novih pravilih. Tudi zato je nepotrebno na silo uvajati zakonske spremembe, saj čas za izvedbo omenjenih navodil še ni potekel.

Prav tako ne gre oporekati zakonskim pristojnostim Komisije za preprečevanje korupcije Republike Slovenije glede omejevanja in preprečevanja korupcije ter nadzora nad nezdružljivostjo funkcij z drugimi funkcijami in dejavnostmi, vendar bi bilo potrebno področje urejanja državne invalidske in socialne politike distancirati od teh vprašanj v smislu razumevanja slednjega kot avtonomnega področja v pristojnosti Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve. Mnenje Komisije za preprečevanje korupcije je med drugim postavljeno na zgrešeni predpostavki, da FIHO razporeja svoja sredstva tudi posameznim fizičnim osebam, kar ne drži, saj se sredstva razporejajo samo pravnim osebam, to je invalidskim in humanitarnim organizacijam. Vsa stališča in predlogi Komisije za preprečevanje korupcije za prenos pomembnega dela pristojnosti FIHO na Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve temeljijo na nekritično povzetih subjektivno izraženih sumih, ki niso bili preverjeni v transparentnih pravnih postopkih, v katerih bi se ugotavljalo resnično stanje.  

Presežek prihodkov nad odhodki v FIHO nikoli ni bil namenjen za kaj drugega kot sofinanciranje posebnih socialnih programov, delovanje organizacij ter razvojne investicije. So pa bile za te namene izoblikovane rezervacije v obdobju boljših let, da so se lahko pokrivali nižji prilivi iz naslova koncesij iz iger na srečo v slabših letih. Tako so omenjena sredstva iz naslova rezervacij ravno v letošnjem letu omogočila izvajanje programov, namenjenih okrog 145.000 ljudem, v polni meri, navkljub nižjim prejetim sredstvom iz naslova koncesij od načrtovanih (januarja 2011 v višini 90 % predvidenih sredstev, februarja 2011 76 % in marca 2011 63,5 %).

FIHO je tako v letošnjem letu razdelil sredstva v višini nekaj čez 22 milijonov evrov 25 invalidskim organizacijam (na državni ravni jih je registriranih 27 z več kot 220 lokalnimi društvi) in 67 humanitarnim organizacijam (registriranih jih je nekaj čez 90 na državni ravni), s tem da so bili prihodki nižji od pričakovanih, zaradi splošnega znižanja prihodkov Loterije Slovenije. Pri tem je potrebno opozoriti na to, da se je z vsako od dosedanjih novelacij zakona (sedanja je četrta po vrsti) spremenilo delitveno razmerje med invalidskimi in humanitarnimi organizacijami, ki se je od začetnih 90 % : 10 % znižalo na trenutno veljavnih 65 % : 35 %. Cilj »uravnoteženosti« predstavništva v FIHO pa gre v smeri vzpostavitve razmerja 50 % : 50 %. S predlagano spremembo glede sestave FIHO bi torej prišlo do občutne prerazporeditve sredstev v korist humanitarnih organizacij, pri čemer pa bi se po vsej verjetnosti doseglo le to, da bi se do sedaj izražena nesoglasja glede ustreznosti razporejanja finančnih sredstev posameznih invalidskih organizacij potencirano prenesla na stran humanitarnih organizacij, ne pa bi se razrešilo osnovnega problema – splošnega pomanjkanja finančnih sredstev za uresničenje vseh želenih programov s strani invalidskih in humanitarnih organizacij.

Z zakonom se na način, ki ni skladen ne z načeli Konvencije o pravicah invalidov, ne z Zakonom o invalidskih organizacijah in ne z Resolucijo o normativni dejavnosti (Uradni list RS, št. 95/2009), neutemeljeno posega v sestavo Sveta Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji in na parcialen način rešuje zelo kompleksno vprašanje – vprašanje zagotavljanja ustrezne višine finančnih sredstev za financiranje delovanja invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji. 

* * *

Za poročevalca na seji Državnega zbora je bil določen državni svetnik Boris Šuštaršič.